土地一级开发属于资金密集型行业，随国家基础设施建设政策的落实、地区经济建设发展的需要，各地先后采用了“土地一级开发”的模式进行土地前期整理、基础设施建设，而“土地一级开发”模式很大意义上是一种国家法律框架内的合同法律安排，本文试结合实务经验，就土地一级开发的工作内容、收益回报模式及法律风险进行简述，供交流。
“土地一级开发”，是指政府为完善城乡综合载体功能，提高土地综合利用水平，促进区域经济的可持续发展，根据土地利用总体设计、城乡总体设计和年度土地开发计划，对确定的存量国有土地、拟征收和农用地转用土地等，以“公平、公正、择优、高效”为原则，统一进行征地、拆迁、基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
在我国，首次提出“土地一级开发”一词的正式文件是2000年12月8日北京市人大常委会通过的《中关村科技园条例》。该《条例》第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划。政府对其垄断的土地资源向社会出让土地使用权的，应当依法采取招投标或者拍卖的方式实施”。此后，各地逐步开始了土地一级开发的探索。从法理而言，政府代表国家行使国有土地的所有权，政府是土地一级开发的当然主体，故政府有权委托政府的相关职能部门（事业单位），如国土资源局、土地储备中心或土地矿产储备管理部门作为土地一级开发的实施主体。但实践中，政府（或土地主管部门）作为行政主任部门，参与土地一级开发系统工程时，实务经验有限，资产金额来源、民事谈判、运作管理等全部兼顾并非易事。于是，政府和企业一同进行土地一级开发，及政府委托企业（多为国有企业，或其他组织）进行土地一级开发，构成了主要的合作模式。
该种模式的优势为：加强政府对城市规划和产业体系调整的主导力度，主管部门配合顺利推进项目实施，还能依托政府招商引资的优惠政策，有利于开发后熟地的顺利入市。
该种模式的优势为：在土地一级开发过程中，全部资金由企业垫付或筹措，非常大程度上减轻了政府的财政负担，提高项目规划设计、施工建设管理的工作效率，促进土地一级开发的市场化运作。
该种模式的优势为：政府能够应用其资源推进土地一级开发的进度，公司能够运用其专业的管理、资金等优势，各司其职、各尽其能，保证土地一级开发的顺利进行。
当然，具体至“土地一级开发”的委托实施方式，包括但不限于招标投标方式；招商引资方式；政府（或其授权机构）直接委托方式；政府与企业合作（PPP）方式；信托方式；建设-移交（BT）方式等。其中，以“经过依法招投标的政府委托方式”最常见，若是直接招投标进行基础设施建设的话，还需注意土地一级开发实施方（投标人）的施工资质问题，其他如外商准入问题等。
土地一级开发的具体工作内容最重要的包含：土地一级开发资金的筹措；土地一级开发手续办理（规划、国土出具手续、发改委立项、文物部门审批、环保部门出示意见等）；土地一级开发土地征收与补偿（集体土地的征收、国有土地的收回等）；土地一级开发房屋拆迁与安置；土地一级开发基础设施建设：土地一级开发验收评估；土地一级开发成本核算等。
土地一级开发中的土地范围，实务中最重要的包含：政府通过收回、收购、置换、征收等方式储备的土地，需出让土地使用权的；由区县政府选择投资开发者进行危旧房改造或其他成片开发，需转让土地使用权的；企业改制、破产、兼并等原因需转让划拨土地使用权进行房地产开发的，或以划拨土地使用权进行联建、合作开发房地产的；协议出让土地首次转让土地使用权的；政府规定的其他土地使用权交易；委托人委托交易市场进行公开交易的其他土地使用权交易。
成本构成：征地、拆迁补偿及有关税费；收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；市政基础设施建设有关费用；招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；贷款利息；土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。
收益：土地一级开发企业收取管理费、利润、固定回报系数等方式。对于招标项目，成本构成、收益一般均要求由参与开发企业在竞标文件中提出方案，作为评标参考。
1、成本+固定回报系数，如在前期投入成本总额的基础上给予实施单位5%-8%的回报。
5、建设-回购，整理地块在完成拆迁和周边道路等市政配套建设工程后，将由土地招投标中心按中标价格实施回购，中标单位获得中标价格与工程实施的差价作为收益。
6、整理开发土地的在同等条件下的“优先受让权”、“一级、二级开发联动”，如昆明城中村改造中的“毛地招拍挂”。
土地一级开发整理本属政府行政行为，现尚无法律规定加以规范，实务中多以“政府委托”“共同合作”模式运作，风险提示如下：
土地一级开发往往会涉及到征地与拆迁安置等相关事项，征地特别是农用地的征用涉及政府审批，而拆迁安置又是土地一级开发较大且不可预知的风险。征地最终能否得到政府有关部门的顺利审批，拆迁安置是否能顺利实施，尤其是“钉子户”的多少，将是土地一级开发合同履行的一大风险。
具有重大市场影响力的土地一级开发参与企业，往往提出政府承诺关于税收优惠、规费减免、唯一独占投资开发管理权、土地所有权取得的要求，有些地方政府甚至主动作出类似保证，作为招商优惠政策，以增加对投资人的吸引力。使政府陷入垄断或政府不当承诺的风险。
当地土地供应过多或者房地产市场不景气时，土地出让价格过低甚至流标，会影响到政府支付前期整理费用，也会影响土地一级开发企业收回投资。
土地一级开发的时间相对来说比较长，征地、拆迁安置需要大笔资金，在这种情况下，开发企业若没有雄厚的资金保障或有较强的融资能力，资金断裂后项目难以为继，造成项目无限期停工，农民工讨要工资的风险。
目前土地一级开发并没有统一的规范，各地一级开发协议不尽一致，土地出让收益分成成为土地一级开发较为重要的利润来源，而现实中往往企业分成比例约定过高，与相关法律和法规或政策相冲突，导致该部分合同利益得不到实现。
根据对现有土地一级开发合作方式的考察，企业收益大都来自于土地具备挂牌条件后出让所取得的土地出让金。土地出让金依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中的规定，系指“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。”在土地出让金实行“收支两条线”的前提下，如何保证企业基于土地出让金所取得的土地一级开发收益的正当性是企业关注的焦点。
需要注意的是，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
在土地一级开发中，作为企业一方除了约定一个最终土地出让的完成时间外，对政府在该过程中的审批节点没有办法进行监督和控制，因此对政府能否适当履约也是没把握的。
与法律相比较，政策具有纲领性、不确定性的特点。或许由于一任领导的更迭，或许由于上级出台与该政策相冲突的文件，或许由于利益的驱使导致政府不诚信等，都可能会导致作为土地一级开发合同依据的政策的变化，或者导致土地一级开发合同项下某些利益的丧失。由此，土地一级开发合同企业的利益就得不到相应的保障。
与土地二级开发相比较，土地一级开发存在难以融资的风险。在土地二级开发中，房地产开发商可以土地设定抵押直接融资，也可以预售房屋抵押融资；但在土地一级开发期间，企业不享有该幅国有土地的使用权，不可能利用该项目的标的物（土地）予以融资，存在融资难及资金回笼的风险。
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杨阳，建纬（昆明）律师事务所独立执业律师。杨阳律师擅长证券金融、房地产、建设工程法律业务。
杨阳律师执业以来为中国长城资产管理股份有限公司云南省分公司、中铁八局集团昆明铁路建设有限公司、保利云南房地产开发有限公司、人福医药集团股份公司等公司可以提供了全程法律服务。