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让城市生活更美好——全国政协委员和派提案建言城市更新(二)

发布时间:2024-12-02 03:31:29 作者: 行业动态

  

  当前,城市已进入由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的发展阶段。因此,党的二十大报告明确要求“实施城市更新行动”。从城市发展看,中国城镇化加快速度进行发展进程中累积了不少“城市病”问题,一定要通过城市更新行动逐步解决;从群众需求看,随着中国城市建设水平的快速提升,老城区的规划建设标准与新区存在比较大差距,需要通过城市更新行动提升人居环境的均好性;从市场角度看,传统的房地产开发模式难以为继,实施城市更新行动也为房地产业转型发展提供了机遇和空间。

  但从当前各地实践情况看,城市更新项目大多数还是以政府推动为主,市场力量参与不足,这影响着城市更新行动实施的可持续性。堵点大多分布在在:一是市场力量介入城市更新项目实施的难度较大,城市更新项目往往实施周期长、盈利低,即期资金平衡难,同时对于大量与群众的沟通工作,经营主体难以独立完成。二是地方政府推动城市更新工作受到制度约束,现行的制度规则不能适应建筑类型众多、产权构成复杂、群众需求多元的城市更新实践要求。

  建议:一、授权地方政府率先开展综合试点。支持地方政府制定适用于城市更新复杂情况下有利于激发市场活力和社会参与的土地、产权、规划、建筑、消防、审批、资金等的破题路径,为国家立法提供先行先试的可复制、可推广经验的实践基础。

  二、探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径。明确城市更新的目标任务和刚性要求,形成务实可行的更新实施方案和详细设计,通过更精准的功能定位、更合理的空间利用、更巧妙的创意设计为地区增值赋能。

  三、鼓励市场力量参与城市更新实施建设运营一体化。支持参与更新的经营主体提高物业持有比例和期限、以长期运营收入平衡更新改造的投入,同时也推动开发主体由“一蹴而就的房地产开发商”转变为更新地区的长期运营商,在更新和运营过程中不断响应居民和社会需求,一直在优化服务、完善功能、改善业态、提升活力,与所在社区、居民形成良性互动、一同成长的有机整体。

  案由:近年来,在国家“十四五”规划和2035年远大目标纲要的引领下,城市更新工作取得了初步成效,在城市更新领域呈现出一批好典型。但是从全国层面看,还存在着不少问题:一是各地重视程度不一,认识深度和推动力度不均衡。二是不同城市之间发展不平衡,城市规模越大越重视存量更新,三、四线及以下城市实际新建市场已处于饱和,仍然还在逐步扩大新增用地和新建规模,城市发展阶段的不同导致城市发展模式的选择存在比较大差异。三是更新模式上参差不齐。有以更新为由继续按照大拆大建走开发路子的,有找不到更新路径裹足不前的,有一味地强调保护畏手畏脚的,有重改造动迁、轻运营管理的,总体上来看,城市更新盈利模式不清晰、可持续性不强问题依然未能破解。

  建议:一、依法推动城市更新。在国家层面制定城市更新相关法律和法规,从法治中国的高度保障城市更新战略的顺利实施。同时推动省、自治区、直辖市加快地方立法进程,完善各类城市更新实施法规政策,强化城市更新工作的法律保障。

  二、健全城市更新工作推进机制,建立自上而下,层级贯通的工作机制。具备条件的地方推动政府机构改革,整合分散在各部门的部分职能组建城市更新专设机构承担管理职能,负责更新工作,依法高效管理城市存量资源再分配、再利用。

  三、强化规划刚性约束,建立总规为引领的城市更新规划管控体系。推动在特定行政区内,鼓励项目合理“打捆”,因地制宜推行跨项目、跨区域、连片化的综合实施方式,建立在城市更新实施单元内的统筹更新机制,实现多维联动更新改造。

  四、研究完善财政税收等一系列支持政策,鼓励更多经营主体参与城市更新。加强政府财政资金统筹利用,明确城市更新项目税收优惠和行政事业性收费减免政策。构建多元化资金保障机制,对于危旧楼、老旧小区等民生保障类更新项目,鼓励通过发行地方政府债券等方式,筹集改造资金,通过下调贷款利率、提高授信额度、延长贷款期限等金融支持政策,提高社会资本参与积极性。

  五、深化基层治理建设,将城市更新与构建更有力的基层治理有效衔接,融会贯通。在提升城市环境品质、设施服务水平的同时,探索城市精细化治理新路径。完善老旧小区改造资金分摊规则,落实居民出资责任,推动专业经营单位深度参与更新工作,通过赋予实施主体更多职权和激发鼓励措施,撬动经营主体参与积极性。以“党建引领、基层推动、群众点单、专业把关”为思路,统筹开展规划师、建筑师、工程师等专业人群进社区,赋能城市更新与基层治理,在保留原有居住功能及院落形态的前提下,以院落和单栋建筑为单位,引导社区居民自主选择空间功能,全过程参与公共空间设计并合作建设,共商共建共享城市更新。

  案由:党的二十大明白准确地提出要实施城市更新行动。城市更新行动不仅是民生工程,更是发展工程,它相较于水利、交通等行业,社会资本更容易参与。同时城市更新能够响应真实社会需求,解决快速发展阶段累积的城市病,能撬动市场参与,具有巨大体量的发展空间:一是能有效拉动投资。据住房和城乡建设部信息,截至目前全国已实施城市更新项目超过6.6万个,累计完成投资2.6万亿元,城市更新行动实施带来的综合性成效正在慢慢地显现,可弥补房地产下行带来的缺口。二是能助力产业迭代升级。通过低效产业用地更新,针对新兴起的产业和人才所需,优化空间并破解用地紧缺难题。三是能促进消费转型提质。通过城市更新优化商业、休闲、娱乐等业态,响应健身、养老等新兴需求,塑造魅力空间,带动消费转型提质。四是能推动房地产业转型。在人口总量下行、城市住宅户均已超一套的背景下,通过鼓励优质房企进入城市更新领域,以空间增值赋能提高“地均”“房均”效益,提高物业持有比例和期限,以长期运营收入平衡更新改造投入,推动开发主体由“一蹴而就的房地产开发商”转变为“更新地区的长期运营商”,与所在社区、居民长期共生、共同成长。

  由于城市更新涉及多个部门,从条线角度难以综合施策,同时需要调动地方政府的积极性以破解房地产下行带来的土地财政问题。

  建议:一、通过批准国家综合试点方案。支持有积极性的地方发挥首创精神,以保障本质安全、不降低既有建筑抗震等标准、有利于激发市场活力和社会参与为基本前提,改变过去大拆大建、净地出让模式下的土地、规划、建设、消防等适合新建房屋的指标体系和管控方法,并与推动城市高水平质量的发展和房地产转型联动谋划、综合施策。

  二、推动土地和产权制度改革优化。改变单一征收路径,采用权属转让、联营入股、自主更新等多元方式,探索更新项目经营性用地一、二级联动开发,支持采用带方案招拍挂、协议出让等方式。建立新增物业产权和用益物权分离机制,鼓励更新开发权和长期物业运营挂钩,推动市场力量参与城市更新、分享物业与运营的合理增值收益。

  三、加大财政支持力度。推动形成多级政府共同出资的城市更新公共资本预算,以公共投资稳定预期、增强预期,放大社会共同投资的杠杆效应。

  四、加大金融支持力度。推动有良好现金流和收益支撑的城市更新项目试行REITs模式,对优质更新项目予以贷款贴息支持。

  五、减税降费降低交易成本。城市更新主体实施多地块并宗、更新后交易的,计算土地增值税时建议明确将协议搬迁成本、修缮成本等多项实际投入成本作为可扣除成本计算。明确将城市更新纳入不动产登记的契税减免情形,改变目前更新主体在“买入-更新-售出”过程中的高额缴纳税费现象。

  案由:城市韧性已成为城市发展过程中有效应对各种变化或冲击的内核。“十四五”规划明白准确地提出,顺应城市发展新理念新趋势,建设韧性城市,增强城市安全韧性。党的二十大报告再次强调,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市,这为全面建设韧性城市指明了方向。

  我国城市在快速城镇化和产业体系调整的冲击下,逐渐呈现出城市空间破碎重叠、城市基础工程建设滞后、城市经济空心化等问题。如何在“留改拆”中建成“安全城市”,让“韧性”融入城市的“骨髓”是当前重要的课题。

  建议:一、实施城市空间韧性更新。统筹地上地下空间利用。为规避可能的风险预留相应的腾挪空间和回旋余地,针对城市重要基础设施、人员密集场所,在空间布局上完善防灾分区、开敞空间,建设立体疏散救援通道。强化学校、大型体育场馆等公共建筑平台功能转换以及综合型应急避难场所建设。实施交通、供水、供电等灰色基础设施与生态廊道、公园绿地等绿色基础设施相结合的城市更新。

  二、实施城市经济韧性更新。加快更新城区低效闲置空间。培育新业态多元化发展,形成实体经济、科学技术创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。推进城市新型消费商圈建设。推进智慧商圈等新型消费业态建设与商业街提档升级,实现城市经济提升与城市景观提升的统筹兼顾。加快推进文化与商业创新融合的城市更新项目建设。深挖城市文化和传承城市精神,促进传统百货店、体育场所、闲置工业厂区向消费体验中心、休闲娱乐中心、文化时尚中心等城市新型发展载体转变。

  三、实施城市工程韧性更新。推进城市生命线工程与自然生态融合建设。将城市生态韧性更新纳入供水、供电、供气等城市生命线工程,提升城市整体生态韧性。提升智能化新基建工程更新水平。结合智慧城市建设需求,应用智能化城市监管平台,整合城市体检、基础设施建设与运营、房屋建筑施工和使用安全等信息资源,推进城市工程迭代和更新。

  四、实施城市社区韧性更新。提升城市社区的空间韧性。推进社区基础公共服务设施微更新,完善提升多元化的社区空间,确保城市社区在应对风险之时,社区居民的米袋子、菜篮子、急救医疗等空间的安全。提升城市社区的制度韧性。推进社区科教文卫食住行等基础设施更新升级,建设完善的社区应急管理组织体系,以满足社区居民多样化需求。提升城市社区的信息韧性。推进城市社区“智能更新”行动,打造智慧出行、智慧社区等基础支撑,将基础设施、公共服务、经济社会、生态环境等信息集成入云入网入平台,充分运用和合理调配城市社区数据资源,最大限度降低各类风险灾害带来的损失。

  案由:以四川为例,城市建设工作取得了一定成绩,但离国家行政主任部门的工作要求和人民群众对美好生活的期盼还有一些差距,特别是在城市更新、基础设施建设、行业安全管控等方面,还有大量需要补齐的短板和弱项。

  一、住建领域环保问题依然突出。当前污泥无害化处置方面还存在一定问题,主管部门日常监管存在不到位的地方,建筑垃圾整体管理较为薄弱。

  二、市政基础设施“短板”仍未补齐。目前都会存在城镇污水管网不配套、垃圾分类处理系统不健全、道路路网密度偏低等问题。同时,市政基础设施还面临智能化建设与改造的新“短板”。

  三、城市安全管控能力有待提升。一方面,城镇燃气安全管理问题突出;另一方面,城市内涝治理存在设施建设标准不高、系统性不强、部门未形成合力等问题,这样一些问题给城市安全运作带来非常大挑战。

  四、城市治理能力有待提升。城市管理体制改革不够彻底,一些职能职责存在交叉,多头管理、相互推诿等现象仍客观存在。城市管理方式有待转变,一些地方城市管理“一刀切”,人性化、智能化的管理措施比较缺乏。

  建议:一、加大政策资金支持。建议国家在污水处理提质增效、城市内涝治理、黑臭水体整治、海绵城市建设、燃气管道老化更新改造、垃圾焚烧设施建设等方面,继续给予中央财政、中央预算内投资等资金支持。

  二、加强工作指导帮扶。近年来,国家先后出台《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《关于快速推进城镇环境基础设施建设的指导意见》《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》《关于依法推动生活垃圾分类工作的通知》等文件,作出了很好的制度设计。建议国家层面继续加强对四川指导帮扶,在典型经验做法推广方面给予四川倾斜和关照。

  三、支持相关试点示范。四川历来具有敢闯敢试的开拓精神。近年来,住建部先后在川开展垃圾分类、水弹性城市建设、餐厨垃圾资源化利用、地下综合管廊建设、建筑垃圾处置等试点示范,部分经验做法在全国范围进行推广。建议国家层面继续指导和支持成都市建设公园城市示范区,并在海绵城市示范、公共管网漏损治理试点、区域再生水循环利用试点、市政基础设施智能化建设和改造、城镇燃气和供排水管道等老化更新改造、城市建筑垃圾处置及资源化利用等方面,给予更多的改革试点示范机会。

  案由:现阶段我国部分城市已进入城市化成熟稳定期,城市发展模式由大规模增量建设转为存量提质和增量结构调整并重,未来国土空间开发将逐步进入以存量空间利用为主导的新阶段。如何完善存量背景下的土地政策,推动低效用地再开发显得十分重要。从目前各地实践来看,低效用地再开发仍面临一些政策瓶颈,如城镇低效用地再开发缺少国家法律和法规支撑、多元化改造的激发鼓励措施不足等。在进一步全面深化改革背景下,十分有必要从我国国土空间开发的新形势出发,进一步对土地政策,特别是城镇低效用地的再开发政策体系进行创新完善,以适应目前以存量空间利用为主导的发展阶段需要。

  建议:一、完善低效用地再开发的顶层设计。在充分论证的基础上,完善与我国现阶段存量用地再开发需求相适应的顶层设计,建立起包括存量低效土地认定评价体系、产权关系调整机制、利益平衡机制、存量低效用地再开发流程和标准规范在内的一整套政策机制,并适时将其纳入《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法规体系,为全国低效用地再开发提供坚实的制度和法律保障。

  二、加大对低效用地多元化改造的政策支持力度。建立整合零星分散低效用地进行连片开发的机制,提高零星地块面积标准,支持集体土地与国有建设用地之间按照一定规则进行置换,允许涉及的零星地块以划拨协议方式供应给周边产业项目;优化土地权利人自主改造有关政策,在用途调整、价款缴纳、税收优惠等方面给予支持,如鼓励其在符合管控要求的前提下,合理改变使用功能,在改造中涉及税费、土地出让金补缴的制定相应优惠政策。

  三、探索重点环节土地政策创新。目前部分城市积极开展土地储备市场化探索,如广州市将征收工作及土地使用权一并招标确定实施主体,并在达到供地条件后办理协议出让;上海市探索“市区联手、政企合作”模式,由市属国企与区属国企合资成立公司作为更新主体,负责旧改地块改造实施,取得较好实效,建议提炼相关城市经验,推动土地供应政策创新;在土地一级开发中,除政府收储外,完善鼓励国有公司参与一级开发的有关政策,如对于“工改工”项目由国有公司进行收储、开发、运营,享受政府收储的有关政策,减免税费,减少相关成本。

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